Surcando Olas y contra- olas una mirada Paritaria a los Derechos Políticos de las Mujeres en América Latina
¿Cuál ha sido la evolución de la participación política de las mujeres en América Latina en los últimos años, vista desde una mirada histórica, amplia y compleja? ¿qué cambios se han logrado y que resistencias observado? Este estudio, partiendo de diagnósticos de 11 países generados por ATENEA, proyecto impulsado por PNUD, ONU MUJERES e IDEA Internacional - responde a estas preguntas y ofrece nuevas rutas a transitar para avanzar en un ejercicio sustantivo y paritario de los derechos políticos.
El presente documento ofrece un análisis extenso y con una perspectiva paritaria del estado del ejercicio de los derechos políticos de las mujeres en América Latina desde la década de los años noventa, y lo hace desde un enfoque que busca, en primer lugar, concebir el cambio (y las propuestas de cambio) observado en la región como un fenómeno complejo que se enfrenta a resistencias capaces de disminuir los efectos de las innovaciones, de manera que estos procesos no sean “uniformes ni unidireccionales sino el resultado de la interacción entre propuestas de innovación y resistencias a estas que muchas veces generan alteraciones en los cambios propuestos originalmente”1 .
En segundo lugar, se pretende avanzar hacia una conceptualización amplia de dichos derechos que comprenda: todos los poderes del Estado, los diferentes niveles territoriales, todos los aspectos de la administración pública y la formulación y ejecución de políticas, así como espacios de intermediación, en particular, las organizaciones políticas, desde donde se opera la democracia. Esta conceptualización debe ser multidimensional con el fin de diferenciar entre una representación descriptiva (quién representa) y una representación sustantiva (a quién se representa) sabiendo que no hay necesariamente una relación directa entre ambas. En otras palabras, este documento pretende analizar el acceso real de las mujeres a todos los espacios de participación y decisión política en términos cuantitativos, libres de discriminación y violencia. Las condiciones que permitan que la voz de las mujeres que llegan a los espacios de poder sea escuchada para avanzar en una representación de intereses deberán ser objeto de nuevas y más profundas investigaciones.
En tercer lugar, se aborda el entramado de barreras estructurales (objetivas y subjetivas) que operan como limitantes de la igualdad y se sitúa el análisis en un contexto más amplio constituido por el estado de los sistemas democráticos latinoamericanos en los que se desarrolla el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres y sus demandas.
¿Dónde estamos? Balance de tendencias y desafíos para el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres desde una perspectiva paritaria
Desde el punto de vista del acceso, una retrospectiva de la década de los noventa apunta a una mejora general de la participación política de las mujeres en la región. En casi tres décadas, América Latina ha logrado que 6 mujeres fueran electas democráticamente como presidentas y se han duplicado e incluso triplicado los niveles de acceso de las mujeres en algunos espacios públicos. Desde 1990 hasta octubre de 2019, el porcentaje de ministras ha pasado de 9% a 30,3%. Desde 1995, el porcentaje de parlamentarias en Cámara Baja o única ha pasado de 10,6% a 27,9%, y el de concejalas de 14% en los años noventa a 28,6% en octubre de 2019.
Sin embargo, en los diferentes niveles de gobierno aún se está lejos de la paridad. En los cargos de las alcaldías el promedio de mujeres presentó en 2018 un pico máximo histórico de 13,3%. En octubre de 2019, las magistradas de las Cortes Supremas de Justicia promediaban un 27,5%2 y, en el caso de los órganos jurisdiccionales nacionales electorales, un 22,5%. En esta evolución se han observado particularidades notables con respecto a los cambios que se han producido:
1. Disparidad entre países: solo algunos países aplican cuotas y medidas de paridad políticoelectoral bien diseñadas con igualdad de resultados en órganos deliberativos de elección popular;
2. Avances más notables en el Poder Legislativo: Cámaras Bajas paritarias (53,1% en Bolivia) o cerca de la paridad (48,2% en México) en contraste con un Poder Judicial y Electoral con techos de cristal aún irrompibles en la mayoría de países;
3. Algunas mejoras en el Poder Ejecutivo que reflejan las complejidades de los cambios: el promedio regional se ha triplicado pero muestra, en la mayoría de países, una tendencia a colocar a las mujeres en carteras de menor peso.
4. Brechas muy marcadas entre los distintos niveles de gobierno: en particular en las alcaldías, el pico máximo histórico de 13,3% de mujeres muestra los mayores obstáculos en el acceso a cargos uninominales;
5. Cambios demasiado lentos en las dinámicas de acceso al poder en las organizaciones políticas.
Incluso en el parlamento, al ritmo promedio de crecimiento observado, tomaría en torno a 30 años más llegar a un escenario paritario, suponiendo que todos los países experimentaran un mismo ritmo de crecimiento y que este fuera lineal y sin retrocesos. En este punto, aquellos países que han regulado la paridad políticoelectoral están actuando como dinamizadores de los cambios: Bolivia, Costa Rica, Ecuador, México y Nicaragua han logrado los mayores porcentajes de diputadas desde 1993.
Así, a pesar de la importancia de los casos nacionales mencionados y con la salvedad del promedio regional de ministras, el porcentaje de mujeres en las instancias analizadas de otros poderes del Estado no llega al 30%. Y ello pese a que representan desde hace años en torno al 50% de los padrones electorales y su participación electoral se sitúa entre 3 y 8 puntos porcentuales por encima de la participación de los hombres.
Por otro lado, si bien hasta ahora la agenda por la igualdad en los derechos políticos de las mujeres, con todos los obstáculos y desafíos que ha tenido que afrontar, ha seguido una tendencia expansiva, la amenaza de posibles retrocesos es latente por primera vez en la historia de la región. El actual descontento y disminución del apoyo a la democracia en la región facilitan la irrupción de actores políticos organizados con alta capacidad de movilización, estrategias y discursos ultraconservadores y agendas regresivas que suponen un fuerte marco de resistencia para la consolidación y el avance de los derechos de las mujeres. Sin embargo, también es cierto que el espacio y los discursos políticos están en disputa pues un movimiento feminista especialmente renovado en algunos países de la región está mostrando el poder político de las mujeres para contener las amenazas y, a un mismo tiempo, seguir reivindicando la ampliación de la agenda de las mujeres.
Este es el nuevo contexto de una región que ha abordado la subrepresentación de las mujeres en el acceso al espacio público preferentemente a través de reformas legales como motor de cambio. Así, se han legislado medidas de acción afirmativa de carácter temporal que no siempre lograron garantizar una igualdad sustantiva debido a sus diseños, a los sistemas político-electorales en los que eran aplicadas y a las resistencias de los actores políticos. Estas limitaciones hicieron que progresivamente se avanzara hacia: a) un nuevo paradigma, el de la democracia paritaria que está funcionando en la región como un horizonte político y que se expresa en compromisos políticos regionales engarzados en un marco normativo internacional que ha evolucionado hacia la necesidad del logro de una igualdad sustantiva, y b) el diseño de medidas de paridad políticoelectoral legisladas a nivel nacional que han tenido impactos inéditos en el acceso de las mujeres a los parlamentos. Sin embargo, a pesar de estas importantes medidas, no se ha logrado resolver aún la brecha de raza y etnia pues no se han observado impactos similares en la representación política de las mujeres indígenas y afrodescendientes quienes, además, afrontan barreras estructurales más acuciantes.
Por otro lado, persisten desigualdades en las condiciones de la competencia entre hombres y mujeres en temas de financiamiento y acceso a los medios de comunicación. Para estos temas todavía no se han encontrado estrategias adecuadas, salvo algunas medidas legales de segunda generación de carácter excepcional referidas, por ejemplo, al fortalecimiento del liderazgo de las mujeres a través de financiamiento público con enfoque de género, cuyos impactos no se han hecho todavía patentes. Esto sería una muestra de las debilidades institucionales que afrontan los países latinoamericanos, donde persiste la distancia que separa legislación de implementación de leyes.
Estas brechas pueden observarse, por ejemplo, en las dificultades de Bolivia para implementar su ley núm. 243 contra el acoso y la violencia política hacia las mujeres, única hasta ahora en una región que viene constatando como la más extrema de las resistencias contra el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres es la violencia en el ámbito político, un problema que ha adquirido más visibilidad a medida que más mujeres han accedido al ámbito público. Tras la regulación aprobada en Bolivia, los intentos de otros países por seguir el camino legal, la vía alternativa de la regulación de protocolos por iniciativa de las autoridades electorales observada en México y la presión de las mujeres políticas, este problema se ha posicionado en la agenda de las mujeres a escala regional y está siendo objeto de una reflexión más profunda respecto de las definiciones, formas, consecuencias y políticas públicas adecuadas para su tratamiento.
Pese a todo, frente a las limitaciones de la legalidad y las debilidades institucionales, existen actores que, tanto dentro como fuera del marco institucional, están impulsando o profundizando cambios favorables hacia una igualdad sustantiva de los derechos políticos en la región. Son ejemplo del primer caso los tribunales electorales, salas constitucionales y entes electorales de países como México, Costa Rica y Bolivia. En el segundo caso, nos encontramos con coaliciones formales o informales integradas por el movimiento feminista, el movimiento amplio de mujeres y las mujeres políticas con una agenda de igualdad de género.
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El presente documento ofrece un análisis extenso y con una perspectiva paritaria del estado del ejercicio de los derechos políticos de las mujeres en América Latina desde la década de los años noventa, y lo hace desde un enfoque que busca, en primer lugar, concebir el cambio (y las propuestas de cambio) observado en la región como un fenómeno complejo que se enfrenta a resistencias capaces de disminuir los efectos de las innovaciones, de manera que estos procesos no sean “uniformes ni unidireccionales sino el resultado de la interacción entre propuestas de innovación y resistencias a estas que muchas veces generan alteraciones en los cambios propuestos originalmente”1 .
En segundo lugar, se pretende avanzar hacia una conceptualización amplia de dichos derechos que comprenda: todos los poderes del Estado, los diferentes niveles territoriales, todos los aspectos de la administración pública y la formulación y ejecución de políticas, así como espacios de intermediación, en particular, las organizaciones políticas, desde donde se opera la democracia. Esta conceptualización debe ser multidimensional con el fin de diferenciar entre una representación descriptiva (quién representa) y una representación sustantiva (a quién se representa) sabiendo que no hay necesariamente una relación directa entre ambas. En otras palabras, este documento pretende analizar el acceso real de las mujeres a todos los espacios de participación y decisión política en términos cuantitativos, libres de discriminación y violencia. Las condiciones que permitan que la voz de las mujeres que llegan a los espacios de poder sea escuchada para avanzar en una representación de intereses deberán ser objeto de nuevas y más profundas investigaciones.
En tercer lugar, se aborda el entramado de barreras estructurales (objetivas y subjetivas) que operan como limitantes de la igualdad y se sitúa el análisis en un contexto más amplio constituido por el estado de los sistemas democráticos latinoamericanos en los que se desarrolla el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres y sus demandas.
¿Dónde estamos? Balance de tendencias y desafíos para el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres desde una perspectiva paritaria
Desde el punto de vista del acceso, una retrospectiva de la década de los noventa apunta a una mejora general de la participación política de las mujeres en la región. En casi tres décadas, América Latina ha logrado que 6 mujeres fueran electas democráticamente como presidentas y se han duplicado e incluso triplicado los niveles de acceso de las mujeres en algunos espacios públicos. Desde 1990 hasta octubre de 2019, el porcentaje de ministras ha pasado de 9% a 30,3%. Desde 1995, el porcentaje de parlamentarias en Cámara Baja o única ha pasado de 10,6% a 27,9%, y el de concejalas de 14% en los años noventa a 28,6% en octubre de 2019.
Sin embargo, en los diferentes niveles de gobierno aún se está lejos de la paridad. En los cargos de las alcaldías el promedio de mujeres presentó en 2018 un pico máximo histórico de 13,3%. En octubre de 2019, las magistradas de las Cortes Supremas de Justicia promediaban un 27,5%2 y, en el caso de los órganos jurisdiccionales nacionales electorales, un 22,5%. En esta evolución se han observado particularidades notables con respecto a los cambios que se han producido:
1. Disparidad entre países: solo algunos países aplican cuotas y medidas de paridad políticoelectoral bien diseñadas con igualdad de resultados en órganos deliberativos de elección popular;
2. Avances más notables en el Poder Legislativo: Cámaras Bajas paritarias (53,1% en Bolivia) o cerca de la paridad (48,2% en México) en contraste con un Poder Judicial y Electoral con techos de cristal aún irrompibles en la mayoría de países;
3. Algunas mejoras en el Poder Ejecutivo que reflejan las complejidades de los cambios: el promedio regional se ha triplicado pero muestra, en la mayoría de países, una tendencia a colocar a las mujeres en carteras de menor peso.
4. Brechas muy marcadas entre los distintos niveles de gobierno: en particular en las alcaldías, el pico máximo histórico de 13,3% de mujeres muestra los mayores obstáculos en el acceso a cargos uninominales;
5. Cambios demasiado lentos en las dinámicas de acceso al poder en las organizaciones políticas.
Incluso en el parlamento, al ritmo promedio de crecimiento observado, tomaría en torno a 30 años más llegar a un escenario paritario, suponiendo que todos los países experimentaran un mismo ritmo de crecimiento y que este fuera lineal y sin retrocesos. En este punto, aquellos países que han regulado la paridad políticoelectoral están actuando como dinamizadores de los cambios: Bolivia, Costa Rica, Ecuador, México y Nicaragua han logrado los mayores porcentajes de diputadas desde 1993.
Así, a pesar de la importancia de los casos nacionales mencionados y con la salvedad del promedio regional de ministras, el porcentaje de mujeres en las instancias analizadas de otros poderes del Estado no llega al 30%. Y ello pese a que representan desde hace años en torno al 50% de los padrones electorales y su participación electoral se sitúa entre 3 y 8 puntos porcentuales por encima de la participación de los hombres.
Por otro lado, si bien hasta ahora la agenda por la igualdad en los derechos políticos de las mujeres, con todos los obstáculos y desafíos que ha tenido que afrontar, ha seguido una tendencia expansiva, la amenaza de posibles retrocesos es latente por primera vez en la historia de la región. El actual descontento y disminución del apoyo a la democracia en la región facilitan la irrupción de actores políticos organizados con alta capacidad de movilización, estrategias y discursos ultraconservadores y agendas regresivas que suponen un fuerte marco de resistencia para la consolidación y el avance de los derechos de las mujeres. Sin embargo, también es cierto que el espacio y los discursos políticos están en disputa pues un movimiento feminista especialmente renovado en algunos países de la región está mostrando el poder político de las mujeres para contener las amenazas y, a un mismo tiempo, seguir reivindicando la ampliación de la agenda de las mujeres.
Este es el nuevo contexto de una región que ha abordado la subrepresentación de las mujeres en el acceso al espacio público preferentemente a través de reformas legales como motor de cambio. Así, se han legislado medidas de acción afirmativa de carácter temporal que no siempre lograron garantizar una igualdad sustantiva debido a sus diseños, a los sistemas político-electorales en los que eran aplicadas y a las resistencias de los actores políticos. Estas limitaciones hicieron que progresivamente se avanzara hacia: a) un nuevo paradigma, el de la democracia paritaria que está funcionando en la región como un horizonte político y que se expresa en compromisos políticos regionales engarzados en un marco normativo internacional que ha evolucionado hacia la necesidad del logro de una igualdad sustantiva, y b) el diseño de medidas de paridad políticoelectoral legisladas a nivel nacional que han tenido impactos inéditos en el acceso de las mujeres a los parlamentos. Sin embargo, a pesar de estas importantes medidas, no se ha logrado resolver aún la brecha de raza y etnia pues no se han observado impactos similares en la representación política de las mujeres indígenas y afrodescendientes quienes, además, afrontan barreras estructurales más acuciantes.
Por otro lado, persisten desigualdades en las condiciones de la competencia entre hombres y mujeres en temas de financiamiento y acceso a los medios de comunicación. Para estos temas todavía no se han encontrado estrategias adecuadas, salvo algunas medidas legales de segunda generación de carácter excepcional referidas, por ejemplo, al fortalecimiento del liderazgo de las mujeres a través de financiamiento público con enfoque de género, cuyos impactos no se han hecho todavía patentes. Esto sería una muestra de las debilidades institucionales que afrontan los países latinoamericanos, donde persiste la distancia que separa legislación de implementación de leyes.
Estas brechas pueden observarse, por ejemplo, en las dificultades de Bolivia para implementar su ley núm. 243 contra el acoso y la violencia política hacia las mujeres, única hasta ahora en una región que viene constatando como la más extrema de las resistencias contra el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres es la violencia en el ámbito político, un problema que ha adquirido más visibilidad a medida que más mujeres han accedido al ámbito público. Tras la regulación aprobada en Bolivia, los intentos de otros países por seguir el camino legal, la vía alternativa de la regulación de protocolos por iniciativa de las autoridades electorales observada en México y la presión de las mujeres políticas, este problema se ha posicionado en la agenda de las mujeres a escala regional y está siendo objeto de una reflexión más profunda respecto de las definiciones, formas, consecuencias y políticas públicas adecuadas para su tratamiento.
Pese a todo, frente a las limitaciones de la legalidad y las debilidades institucionales, existen actores que, tanto dentro como fuera del marco institucional, están impulsando o profundizando cambios favorables hacia una igualdad sustantiva de los derechos políticos en la región. Son ejemplo del primer caso los tribunales electorales, salas constitucionales y entes electorales de países como México, Costa Rica y Bolivia. En el segundo caso, nos encontramos con coaliciones formales o informales integradas por el movimiento feminista, el movimiento amplio de mujeres y las mujeres políticas con una agenda de igualdad de género.
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Fuente: América Latina Genera
