Lorena Valle Cuellar: “La dolarización en El Salvador no cumplió sus promesas”

En Latinoamérica, tres países cuentan con el dólar como moneda oficial. El Salvador, desde 2001, es uno de ellos. Fue el último país en llevar a cabo esta política hace ya 22 años. Charlamos con Lorena Valle Cuéllar, economista, feminista, con especialización en Macroeconomía, Gobernanza y Análisis de Política Económica, para entender cuál fue el impacto de ese proceso y qué implicancias ha tenido en la economía del país salvadoreño. Replicamos la entrevista de Marcha.

En 2001, lxs salvadoreñxs recibieron el nuevo año con la noticia de que a partir del 1 de enero, el dólar, sería moneda oficial junto al “colón”. Con el tiempo, el dólar se impuso como la única en circulación, concretando así el sueño de las élites empresariales y la ortodoxia económica. Ese mismo año, apenas unos días después, El Salvador sufrió el primero de dos terremotos en cosa de un mes. Al sacudón económico que representaba la dolarización, le vino acompañado un sacudón de la tierra, que se cobró varias vidas y dejó varias pérdidas materiales.

Ese mismo año, unos meses después, y a más de 7 mil kilómetros hacia el Sur, en Argentina, la fantasía de la convertibilidad se desplomaba, provocando una de las crisis económicas y sociales más crudas de la historia democrática del país. Hoy, 22 años después de aquellos acontecimientos, El Salvador y Argentina vuelven a encontrar puntos en común, con la discusión sobre la dolarización, instalada desde hace unos meses por la candidatura de ultraderecha en el contexto electoral. 

Se trata de dos países muy distintos y con contextos y realidades poco comparables. Pero es necesario entender la experiencia de los países que vivieron este proceso, para quienes intentan vender como exitosa y simple una medida que tiene una profunda complejidad económica y social. Por eso charlamos con Lorena Valle Cuéllar, quien es feminista y economista y se especializa en macroeconomía y política económica. 

¿Nos podrías contar un poco en qué contexto se da y qué buscaba la dolarización cuando se implementó en El Salvador? 

Hay una columna muy famosa del economista Carlos Acevedo, que fue presidente del Banco Central de El Salvador, que se llama “Dolarizados por la ideología y un diputado ebrio” donde plantea, prácticamente, que la dolarización fue una política improvisada. Yo coincido parcialmente con eso, porque si bien la forma en que se implementó fue apresurada, los votos para aprobarlo fueron literalmente un canje entre el PCN (histórico partido de derecha) que tenía al diputado Francisco Merino al borde de un juicio por conducir borracho y dispararle a una policía, y Arena (entonces gobernante). Digamos que fue un “madrugón” como lo conocemos en El Salvador. Además no hay evidencia, por ejemplo, de estudios previos ni de análisis que el Banco Central de Reserva haya realizado para garantizar la viabilidad técnica financiera de esta medida. En ese sentido, en términos operativos y técnicos sí me parece que fue una decisión súbita que tomó por sorpresa a la población. Un día nos despertamos y la portada del diario de mayor circulación del país decía “Good morning El Salvador”, y estábamos oficialmente dolarizados.

Pero haciendo un poco de análisis de economía política y tomando como referencia a otros estudiosos de la economía política de El Salvador, como Álex Segovia, la dolarización venía siendo una aspiración de política económica de la derecha desde hacía muchos años. Precisamente desde el 95, con el gobierno de Cristiani, que es el gobierno bisagra para pasar de la guerra a la paz, ya se venían dando conversaciones e intenciones por parte de quien era el ministro de Economía, que era gran fan de la dolarización. Pero hubo todo un estira y encoge en esas discusiones sobre si la implementaban o no porque el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial no estaban muy de acuerdo. Entonces, a lo largo de los 90 digamos que se da un debate a puertas cerradas que solo ciertos economistas o historiadores logran identificar sobre si dolarizar o no, o si implementar un “currency board” o caja de convertibilidad, que es como lo que se hizo en Argentina. Hasta que finalmente en 2001 se lleva finalmente a cabo. 

Digamos que fue todo un proceso 

A mí me gusta pensar a la dolarización como la cereza del postre del neoliberalismo y del Consenso de Washington. O sea, desde los 80 se venía construyendo en El Salvador, con el apoyo de organismos e instituciones financieras internacionales un modelo neoliberal. De hecho, Hausmann y Rodrick, dos economistas muy importantes en Latinoamérica y el mundo, plantearon que El Salvador fue el país reformista estrella después de Chile porque cada uno de los puntos los cumplió: reforma fiscal, reformas comerciales, tratados de libre comercio, privatización de electricidad, de la banca, de telecomunicaciones, reformas laborales que implicaron flexibilizaciones y de regulaciones en perjuicio de la clase trabajadora. Entonces todo eso se venía construyendo a la par de un flujo creciente de remesas que le permitió a El Salvador acumular una gran cantidad de divisas. Ese conjunto de reformas estructurales de estabilización de la economía, inmediatamente después de la guerra civil, de mantener niveles de inflación bajos y estables, todos los indicadores macroeconómicos fueron de cierta forma, de acuerdo con economistas como Alex Segovia, los que posibilitaron la dolarización. O sea, El Salvador se fue preparando por una década más o menos con este tipo de reformas y construyendo su “banana split”. La bolita del helado eran las reformas comerciales, la banana era la reformas laborales, la crema eran las privatizaciones, hasta que en 2001 le pone la cereza con la dolarización y culmina el proceso de construcción de un modelo que a la fecha sigue vigente y que no ha podido ser desmontado, ni siquiera en los diez años del gobierno del FMLN (de 2009 a 2019).

Podemos intuir que se trataba de una situación totalmente distinta a la actual de la Argentina, ¿no?

Exacto, es importante plantear que el momento en el que se encontraba El Salvador cuando dolarizó es radicalmente distinto al momento que está Argentina en la actualidad. Los economistas que a inicios finales de los 90 e inicios de los 2000 planteaban a la dolarización como una política, señalaban que esta debe ser una solución extrema solo aplicable en casos extremos. Podríamos argumentar que Argentina está al borde de una situación extrema, sin embargo, como plantean, por ejemplo los análisis que ha hecho Juan Martín Laniy sus colegas de FUNDAR, el proceso de dolarización requiere de una estabilización económica imprescindible, que es el mismo esfuerzo que se requiere para fortalecer la moneda nacional. Entonces por qué dolarizar si puedes, con las mismas herramientas, fortalecer la moneda nacional. 

Pero bueno, en El Salvador estábamos en una situación completamente distinta porque nosotros estábamos en una situación en términos macroeconómicos y políticos relativamente estables. Es decir, a los ojos de la comunidad internacional, estábamos saliendo de una guerra con un exitoso acuerdo de paz y todo estaba bien. Y lo que es clave en este punto, que es un mensaje clave y contrario al proceso de Argentina, El Salvador si tenía una piscina (pileta) de dólares, pero Argentina no la tiene y ese es el gran problema que argumentan muchos economistas sobre por qué es inviable dolarizar: el Banco Central de Argentina tendría que incurrir en una gran cantidad de estrés financiero para poder cubrir con los requerimientos de reserva necesarios para convertir pesos a dólares. En El Salvador no teníamos ese problema, veníamos acumulando reservas. Incluso seguimos acumulando reservas por el creciente flujo de remesas que tenemos, que son más del 25% del PIB. Hoy por hoy Argentina no tiene esa situación, al contrario, no tiene las condiciones para dolarizar como sí las tuvo El Salvador. 

Tras más de 20 años de su implementación, ¿cuáles son los impactos que esta medida tuvo para la economía en general y específicamente en la vida de la gente?

Al dolarizar en El Salvador se prometieron una serie de medidas y a mí me gusta porque este es un tema que yo enseño a mis estudiantes de la universidad para desmenuzar las promesas y para ver si se cumplieron. La conclusión que les doy de entrada es que la dolarización en El Salvador no cumplió sus promesas. En primer lugar, nos dijeron que la dolarización iba a reducir los tipos de interés, porque al hacerlo íbamos a adoptar la política monetaria de los Estados Unidos y, por lo tanto, nuestros tipos de interés iban a ser iguales o similares a los de ellos, que suelen ser bajos. Eso es cierto hasta ahora y me lleva al segundo punto: la dolarización promete niveles de inflación bajos y estables, lo cual es un gran atractivo para el caso argentino que tiene inflación galopante y esa promesa también se cumple, pero más bien yo introduciría un matiz el país que dolariza hereda la inflación y la tasa de interés del país que emite el dólar, es decir de Estados Unidos, y claro durante décadas, eso nos benefició porque las tasas de interés y la inflación de allá han sido muy baja. Pero hoy estamos en medio de un ciclo inflacionario alrededor del mundo y El Salvador es muy vulnerable a esos shocks que rompen completamente la capacidad adquisitiva. Incluso, el poder de compra de los salarios no ha crecido en lo absoluto en los últimos 20 años. Entonces, obviamente si los comparamos con Argentina siempre nos vamos a ver mejor, pero en términos internos la inflación baja y estable la disfrutamos mucho tiempo, pero ahora esa apertura nos está afectando porque heredamos la inflación de Estados Unidos. Ahora mismo estamos heredando una inflación alta y condiciones de financiamiento adversas por el alza en las tasas de interés y por la restricción monetaria de la nueva política estadounidense.

Otra promesa muy importante de la dolarización, es que va a haber disciplina fiscal. La dolarización, como elimina la política monetaria, prácticamente quita la capacidad del Banco Central de imprimir dinero, entonces ya no hay forma de que el Banco Central le financie gasto ilimitado al gobierno y por lo tanto ya no hay déficit fiscal y las finanzas públicas se mantienen estables. Bueno, eso no es verdad, porque ni el caso de El Salvador es muy ejemplificador de eso, estamos a niveles de deuda mayores al 80% que han crecido justamente en la década de la dolarización. La dolarización nos ha impedido adquirir financiamiento externo con el Fondo Monetario Internacional, ni siquiera el Fondo nos quiere prestar, entonces hay que buscar otra fuente de financiamiento que en estos momentos tienen altas tasas de interés y altos costos. El Fondo ha alertado que estamos en una situación crítica y qué va a pasar cuando la dolarización le quita al Banco Central la capacidad de ser prestamista de última instancia. ¿Quién va a ser nuestro prestamista de última instancia? El Fondo. Y ya sabemos qué implica eso: ajuste y mayor precarización para la clase trabajadora. Entonces la promesa de la disciplina fiscal no se cumplió en lo absoluto con la dolarización. Es una chaqueta de fuerza a medias porque no impide que el Estado se endeude con deuda externa, que es quizás más perversa que la deuda que se puede adquirir de otras partes. Luego, la otra promesa, que va “a haber inversión extranjera directa, más empleo y más crecimiento económico”, sin embargo, durante las décadas después de la dolarización fue el momento de menor crecimiento económico, de menor inversión extranjera directa y de un aparato productivo completamente débil frente al resto del mundo. Entonces estamos más expuestos al resto del mundo como una economía débil sin una industria ni un aparato productivo atractivo ni que produzca bienes de alto valor agregado. Al dolarizar el Estado decide cortarse dos de los brazos que tiene para intervenir en la economía: la política monetaria, y deja solo a la política fiscal, como responsable de activar la economía. Pero lo ha hecho de una forma deficiente, débil y ahí están los resultados. Entonces, en esos cuatro puntos podemos decir que la dolarización en El Salvador no cumplió realmente con todas las promesas que se hicieron.

La pandemia desnudó un poco lo que implica no tener política monetaria y vos mencionabas el impacto sobre la producción nacional, y es que una de las promesas de la dolarización, es que va a facilitar la importación de productos, ¿cómo impacta el no contar con una política monetaria propia?

Hay quienes consideran que entre la política fiscal y la política monetaria es más importante tener política fiscal porque es quizás la forma más directa de incidir en las desigualdades, en el bienestar o a la inversa. Pero la política monetaria y la política cambiaria tienen un rol importante primero en estabilizar el sistema financiero, que al final de cuentas es como el que le inyecta la sangre a la economía, mediante la regulación y el establecimiento de las tasas de interés. Además, la política cambiaria que también se pierde con la dolarización es importante para poder hacer frente a los shocks externos, a hacer más o menos atractivas las exportaciones o las importaciones. Y bueno, la política monetaria también es importante porque mediante la regulación de la tasa de interés, el Banco Central puede, a través de los bancos, dirigir fondos para estimular la economía por la vida del crédito y ese es el famoso estímulo de la demanda agregada. Entonces, aunque la política monetaria y la política cambiaría no sean incidentes en la economía de las personas, sí son importantes sobre todo en momentos de crisis para llevar a cabo políticas contracíclicas. Es decir, políticas que vayan contra el ciclo de recesión y puedan estimular demandas agregadas. Entonces, la política monetaria tiene como un rol de backstage, pero no poco importante y el perderla se pierde la autonomía del Estado de generar esos estímulos. 

¿Es posible revertir la dolarización?

Para empezar no hay tantos experimentos de dolarización oficial plena como en El Salvador, incluso el experimento de Ecuador es distinto porque creo que de alguna forma sigue circulando su moneda para algunos usos. En el caso de El Salvador, los colones están enterrados en la bóveda del Banco Central, o sea, no existen, es una pieza de museo. Entonces, no hay tantos experimentos de dolarización tan extrema como en El Salvador de hecho y por ende, no hay mucho en la literatura académica y mucho menos hay ejemplos de revertir estos procesos.

El consenso entre economistas salvadoreños, me atrevo a decir, por lo menos lo que yo he escuchado y con quienes he hablado, es que la dolarización como la tenemos en El Salvador es un callejón sin salida. Es decir, vuelvo a citar a Carlos Acevedo que ha hablado mucho sobre este tema la dolarización, es como que te des un balazo en la cabeza y todavía te puedes salvar pero si te sacas esa bala te morís. Salir de ahí sería prácticamente imposible, entonces el consenso actualmente es que no hay forma de salir. Ya nos morimos ahí. 

Yo creo que siempre hay margen de posibilidad para todo y creo que nunca pensamos que íbamos a despertar un día teniendo Bitcoin como moneda de curso legal y hace dos años lo tenemos, pero no funcionó tampoco. Pero pasó, o sea, todo puede pasar con este régimen. Yo no pienso que sea imposible salir de la dolarización, la pregunta es a qué costo. Sí hubo un economista, Carlos Glower, que lastimosamente falleció y no pudo desarrollar más esta propuesta, que tiene un libro muy interesante que se llama “Aspectos monetarios de la dolarización y la reactivación económica en El Salvador” y al final de ese libro él formula muy a grandes rasgos, una propuesta para desdolarizar porque consideraba el camino que estaba llevando la deuda pública. Es el único economista en El Salvador que planteaba que es posible salir de la dolarización, pero salir en un escenario extremo, de crisis de deuda. Entonces no es una respuesta de sí o no. Es una respuesta de que existe la posibilidad pero el problema siempre es a qué costo, en qué circunstancias y de qué forma.

Por Camila Parodi y César Saravia

Fuente: Latfem